2021年2月10日青岛日报8版
记者探访
现场一：
扰民饭店证照全 选址不当被关停
2019年6月25日，居民投诉市北区万科大学里小区有饭店因没有排烟道，造成油烟扰民。
执法人员现场了解到，万科大学里小区2号楼南侧一楼网点门头房开有6家餐饮店，其中包括炸鸡店、汉堡店等店铺，产生的油烟扰民严重。执法人员调查时发现，被居民投诉的6家餐饮业户全都办理了营业执照，也都安装了油烟净化器。但2号楼建筑没有配套专用烟道，属于选址不当。执法人员对其已下达《责令限期改正通知书》，限期调整经营业态。检查中发现，2号楼区域属不具备餐饮营业经营条件，被市北区设定为餐饮业禁设区域。海伦路街道也通知市场监督所，停止对该区域餐饮业工商营业执照办理。
之后，炸鸡店等业户先后停业转让。但其中的堡霸王汉堡店不听劝阻，仍在继续经营，造成油烟持续扰民。2019年12月12日，海伦路街道综合执法中队对其立案查处，下达《责令限期改正通知书》，该店又逾期未改正。2020年6月29日，执法部门对市北区堡霸王汉堡店下达了责令予以关闭，并罚款2万元的行政处罚。
2020年8初，该炸鸡店当事人缴纳了罚款后，向法院提起诉讼。2021年1月，市北区人民法院审理开庭，市北区综合行政执法局胜诉。
现场二：
油烟扰民被投诉 事后办出餐饮证
“居民楼下炸油条的早餐店将油烟直接排到小区的花坛里，2020年8月被居民举报油烟扰民和无证经营，两个月后，这家早餐店居然办理了合法证照继续经营，油烟扰民持续不断。”家住城阳区金日紫都小区的陈先生（化名）非常不解：明显没有配套专用烟道的早餐店，怎么就能办下餐饮经营证照。
2021年2月5日中午，记者来到中城路555号的金日紫都小区。在陈先生的带领下，记者在7号楼下看到这家被居民投诉的扰民早餐店。记者留意到，该楼座网点以上15层都是居民楼，一层网点超市橱窗被间隔成一个食品加工间，橱窗上写着“思安早餐”字样，早餐柜标有“油条、锅贴、炉包、馅饼”的早餐种类。记者留意到，早餐加工间两米多高的窗户玻璃上开洞，架设了一根直径30多厘米的排烟道，排烟道垂直伸向地面的花坛，周围花草上有油烟痕迹。
金日紫都小区7号楼早餐店排烟道直排进小区花坛。
“早餐店只在早晨经营，中午歇业了。”超市工作人员告诉记者，这家早餐店是租赁超市靠窗的空间，独立经营餐饮。
“早餐店每天早晨5点半至9点加工油条、馅饼等早餐，由于该网点房没有配套专用烟道，油烟直接排入小区。2020年8月开业后，居民投诉其油烟扰民，综合执法人员来检查，发现早餐店还没有办理食品经营许可证，就责令其停业。”陈先生说，没想到时隔两个月，这家早餐店重新开张，只是将原先的油烟口加装了一根冲向地面花坛的排烟道，油烟仍然呛得居民不敢开窗。
“执法人员接到居民投诉再次来检查时，发现这家早餐店已经办齐了餐饮证照。根据相关法规，未配套设立专用烟道的商住综合楼，严禁新建产生油烟的餐饮服务项目，这家早餐店是怎么拿到的经营证照？”陈先生对此提出质疑。
话题探讨
随着“放管服”改革和机构调整，经营业户审批简化程序，居民楼下中小餐饮业户的环保审批实施豁免。餐饮业户可以跳过以往的环保审批，直接到行政审批部门办理餐饮工商营业执照和食品经营许可证。审批部门根据“禁设区域目录”审批发证，生态环境部门进行事中事后监管，行政综合执法部门对餐饮店油烟污染违法实施行政处罚。
然而，餐饮店环评豁免营造的宽松环境，在给经营业户审批和居民用餐带来便利的同时，也带来油烟扰民问题。仅2021年1月，12345政务服务热线关于油烟扰民的投诉就有1100多条。餐饮业户审批流程简化后，出现了审批、监管、执法环节之间的真空区。如何抓紧事前的餐饮证照核发；加强事中的环保监管；严格事后的执法处罚？成为亟待解决的问题。
点题
审批时“未告知”
开业后“被投诉” ，很无奈！
对于金日紫都小区7号楼的居民来说，没有配套专用烟道的早餐店在小区内炸油条、馅饼，散发出的油烟让人无法忍受。可早餐店偏偏能在被投诉后，通过正常程序顺利办出经营证照。“邻居们举报早餐店油烟扰民，居然把一个违法业户投诉成合法店铺了。”家住金日紫都小区的陈先生一脸无奈。
家住西海岸新区六合社区的徐女士同样遇到这种没有专用排烟道，却“证照齐全”的油烟扰民饭店。“我们6层居民楼，一层网点有一家海鲜烧烤家常菜馆，饭店将排烟管道建在小区内侧，严重影响居民生活。”徐女士找出相关法规，其中都明确规定，居民住宅楼不得经营餐饮店。
西海岸新区六合社区一家家常菜馆将排烟管道安装在小区内。
其中，《大气污染防治法》第81条规定：禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。
另外，《青岛市餐饮服务业环境污染防治监督管理办法》第4条规定：餐饮服务业发展以及空间布局规划应当符合环境功能区和污染防治要求，不得在居民住宅楼新开办餐饮服务场所。
而因“油烟扰民”被责令关门的餐饮业主林先生（化名），同样心有不甘。林先生告诉记者，他租下一处居民楼下的网点房，投资50万元经营韩国料理。因饭店经营区域不在“餐饮禁设区域目录”内，顺利办理了工商营业执照和食品经营许可证。开业不久，由于居民投诉油烟扰民，执法部门告知经营的楼栋未配备专用烟道，存在选址不当，被责令关闭或调整业态。“我们确实没有专用烟道，但饭店审批时也没有部门对此提出异议，顺利拿到经营证照装修开业了，却被发现油烟排放违规，被责令关门。除了赔上装修设施费，还受到罚款处理。”林先生说，如果审批时就告诉他这个网点房不能经营韩料店，他会另选店址。
破题
源头审批“不管住”
后期纠纷频发生！有 “硬伤”！
事实上，作为饭店油烟扰民的具体执法单位，综合行政执法部门也因餐饮市场准入门槛的降低，在执法过程中出现很多无奈。
市综合行政执法局工作人员告诉记者，从2018年“放管服”改革取消餐饮业环保前置，到2020年中小餐饮环评审批豁免，餐饮证照可以直接到行政审批部门办理。如果经营地址不在“餐饮禁设区域目录”内，就可顺利拿到证照开业。
由于各区制定的“餐饮禁设区域目录”覆盖面有限，许多不具备经营条件的区域不在目录内，造成一些存在油烟排放“硬伤”的饭店，却证照齐全地开业。同时，从2018年11月起，餐饮业污染的执法权由环保部门移交给综合行政执法局。出现油烟扰民，综合行政执法部门往往要聘请第三方检测机构做油烟检测。确定选址不当责令关闭时，这些“证照齐全”的餐饮业户很多都不配合，甚至诉至法律。虽然法院会依法判执法部门胜诉，但源头审批管不住，中间监管管不好，仅仅依靠行政处罚惩戒措施，行政执法和业户都付出很高成本。
因为不在“餐饮禁设区域目录”，小区内没有专用烟道的早餐店证照齐全。
“从环保角度来说，餐饮业属于污染比较轻微的行业。根据生态环境部的相关法规，2020年青岛市已经对餐饮业户环评审批实施豁免。”市生态环保局工作人员告诉记者，环保执法权移交综合行政执法局以后，生态环保部门对餐饮业户的监管职责，主要针对法规制定、条文解释和数据修订做好抽查工作。“由于没有执法权，我们甚至不能对存在问题的业户提出整改意见。”市生态环保局工作人员说。
记者从市行政审批局了解到，中小餐饮业户的证照审批，目前全部归入区市行政审批局，各区自行制定有“餐饮禁设区域目录”。“餐饮业户证照审批，目前主要参照‘餐饮禁设区域目录’，但这个目录是动态的，有可能现在不在目录的餐饮禁设区域，会在今后执法时发现问题，被列入‘餐饮禁设区域目录’。”城阳区行政审批局工作人员告诉记者，存在油烟扰民投诉的金日紫都小区早餐店，目前就不在“餐饮禁设区域目录”内。
解题
从严把住“审批关”
大数据补齐“禁设区”
“‘放管服’改革简化审批，是为了城市更好发展。各部门固守法规、做好分内工作，原则上说没有错，但仅仅是依法自扫门前雪，是远远不够的。”市政协委员、青岛电子学校校长崔西展认为，餐饮业户环保审批豁免后，环保监管、行政审批、执法处罚的各部门之间出现衔接不良问题，重点应该把好审批入口关。
“各区市‘餐饮禁设区域目录”不完善，考验了智慧城市建设水平，包括环保、房产、综合执法、区市社区在内的数据平台可以信息共享，利用大数据技术打破信息孤岛，建立市级层面的数据平台，尽快补齐‘餐饮禁设区域目录’，为审批环节提供精准参考依据。”崔西展说：“说到底，部门协作还是责任担当问题，审批、监管、执法等部门之间可以形成定期联席会制度，多部门顶格协调推动流程再造，避免油烟扰民的‘证照齐全’饭店出现。”
“把好审批关口，才能降低后期执法成本。餐饮业准入制度的制定，是加强审批的关键，这需要通过顶层设计来达成。”市政协委员、山东中苑律师事务所主任纪斌建议，增强审批入口关的制度建设，为后期执法降低司法成本。
青岛市城管局工作人员告诉记者，2020年9月市城管局、市生态环境局、市住建局、市市场监管局、市行政审批局等部门共同印发了《关于建立餐饮业油烟噪声污染执法协作配合机制的意见》，建立源头管控机制，旨在严把餐饮项目准入关口，避免餐饮业主初期选址不当，后期花大气力整改现象的发生。
话题辣评
守土有责 还要主动“补台”
放而不管，必然生乱。不需要办理环保手续，并不代表环保没要求。
按照制度设计，餐饮市场准入门槛降低了，不需要环保审批前置。这就像乘坐火车。原来是先检票，再上车。没有票，不准上车。现在改成先上车，再检票。到底有没有票，只有火车上的查票员检查时才知道。此时的检票和查票职责似乎都到了查票员身上。不需要检票上车了，那么就需要强化事中事后监管，仅靠执法处罚是远远不够的。那么，车站入口的检票员是否也应该主动参与查票工作？
行政审批部门负责证照核发；生态环保部门负责餐饮业户的环保监督管理；综合行政执法部门负责油烟扰民的执法处罚。看似泾渭分明的职责划分，在实际操作中总会存在部门职责间的真空区。各部门守土有责的同时，应该主动靠前一步主动补台，填补监管盲区，减少油烟扰民的“证照齐全”饭店出现。（青岛日报/观海新闻记者 邱正）
责任编辑：程雪涵
