3月1日下午，青岛市政府新闻办举行的新闻发布会上，青岛市发展改革委发布了青岛市“十四五”规划《纲要》（以下简称《纲要》）的主要目标和重点任务，备受瞩目的青岛未来五年发展蓝图揭晓。

《纲要》已经市十六届人大五次会议审议通过，共七万余字，涵盖了22项主要指标、12项重点任务、48个重大平台、35个重大工程、380个重大项目、21个行动计划、92个改革试点任务。

五年之后，青岛的模样，就在这七万字当中。

在青岛以更高水平“搞活一座城”、加快建设开放现代活力时尚的国际大都市的全新征程上，这份纲要就是“行动纲领”——

展望2035年，高水平基本实现社会主义现代化，建成具有较强影响力的开放、现代、活力、时尚的国际大都市，培育国家中心城市核心竞争力，以全球海洋中心城市昂首挺进世界城市体系前列。

以愿景目标为指引，到2025年，青岛将基本建成开放、现代、活力、时尚的国际大都市，在经济高质量发展、开放创新改革、社会文明程度、生态文明建设、打造幸福美好家园、城市治理效能等6个方面率先走在前列，带动山东半岛城市群全面提升在国家发展版图中的战略地位，增强在世界体系中的竞争力、影响力。

01

“五期叠加”，这个重要研判是逻辑起点

精准判定历史方位，是确定前进方向、规划发展道路、进行正确决策的根本前提。

“十四五”时期青岛处在怎样的历史方位？这座城市的发展具有怎样的阶段性特征？

新发展阶段、新发展理念、新发展格局，是中央“十四五”规划《建议》的核心要义，是“十四五”的鲜明时代特征，也是青岛规划编制、引领经济社会发展的指导。

在这其中，新发展阶段的特征尤其鲜明。我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新阶段。青岛也站在了新的起点上，进入“搞活一座城”、加快建设现代化国际大都市的新阶段，呈现当前发展阶段的新趋势、新特征。

首先，新旧动能转换进入关键期。经过三年努力，青岛动能转换初见成效，但科技创新策源、高端产业引领功能不强，传统产业比重较高，新兴产业发展不快。

面对新发展格局，青岛必须抓住新一轮科技革命和产业变革的风口，用足用好动能转换先行先试政策，更多发挥市场的逻辑、资本的力量，推动传统要素驱动向创新驱动为主转变。

第二，工业化城镇化处于提升期。青岛工业化和城镇化仍处于中后期，深度工业化和城镇化的空间依然广阔，制造业加快向价值链中高端迈进，城镇化进入以建设青岛都市圈、引领山东半岛城市群发展的新阶段。

面对产业链重构、中心城市和城市群率先发展以及培育强大国内市场的背景，青岛必须加快实施制造业振兴计划和更加积极的人口、人才政策，推进工业化与城镇化互促共进，提升中心城市发展能级。

第三，生态文明建设处在攻坚期。在“生态兴则文明兴”“绿水青山就是金山银山”等发展理念指引下，青岛生态环境质量持续好转，但长期形成的粗放式发展模式尚未得到根本扭转，生态文明制度不够完善，产业结构、能源结构对资源环境的压力仍然突出。

面向未来，青岛应从促进三生融合、城乡协调、三次产业协同发展的全视角，保护好生态这个生产力，推动经济社会发展与生态保护协同共进，把生态优势转化为发展优势。

第四，改革开放进入深化期。我国外部发展环境改变、社会主要矛盾变化和经济高质量转型，对新时期改革开放提出了新命题、新要求。与南方城市相比，青岛改革开放慢半拍、差一截。

未来五年，青岛要坚持改革不停顿、开放不止步，将改革开放贯穿于经济社会发展全过程、化作城市的精神素养和行为方式，为高质量发展持续注入动力。

第五，各类矛盾风险处于高发易发期。经济社会发展长期积累的深层次矛盾和问题，与世界百年未有之大变局、我国经济社会发展转型相交织，可能在“十四五”时期显现。

未来五年，青岛要更加注重统筹发展和安全，推进治理体系和治理能力现代化，显著提高防范安全风险的能力。

在新发展阶段，全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局。《纲要》对“十四五”时期青岛要着力的城市功能进行了明确，即强化国际门户枢纽、科技创新策源、高端产业引领、三生融合发展功能，推动经济社会数字化转型。

相应地，青岛也将在“十四五”时期发力打造全球海洋中心城市，打造国际门户枢纽城市，打造国际化创新型城市，打造宜居宜业品质湾区城市。

02

“指标体系”之变体现质效提升导向

解析指标数据，往往是剖析城市发展思路的捷径。

《纲要》的“主要指标”列表，直观传递着未来五年这座城市的发展取向。

青岛的“十四五”规划《纲要》共设置了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5大类22项指标，从总体数量看，比“十三五”规划少了8项。

在这22项里，有8项是新增指标。换句话说，一些全新的项目出现在了衡量未来5年青岛发展的指标体系中，另一些昔日的“重要角色”已经退出历史舞台。

指标体系的变化，对应的是发展阶段、发展理念、发展格局之变。在近几次五年规划中，“十四五”在指标体系上的改变，算得上是大的。

百年未有之大变局下，任何一座城市都不可能以不变应万变。透过指标变化，青岛传递出的，是怎么在变中争先、变中升级、变中发展。

指标的增减，既体现指标体系“少而精”的原则，更是在释放城市功能提升和产业转型升级的信号——突出结构优化和质效提升。

在产业结构上，最直接的变化就是“制造业增加值占生产总值比重”取代“服务业增加值比重”，成为主要指标。

这体现了“十四五”青岛重塑“青岛制造”优势的决心。对此，《纲要》同时提出，要打造具有国际竞争力的先进制造业集群，聚焦高端智能家电、轨道交通装备、新能源汽车、高技术船舶与海工装备、高端化工等五大优势领域，打造重点产业集群；全面推进纺织服装、食品饮料、机械制造等传统产业优化升级。

同时，服务业指标的淡化，是因为青岛服务业的发展在“量”上已经超出预期——增加值比重“十三五”定下的目标是57%，2019年就已经超过60%。“十四五”，青岛要建设国家级服务经济中心，这已经超越了量的扩张，而是意在专业化、高价值、高品质升级，聚力提升城市核心服务功能和辐射带动作用。

“‘四新’经济增加值占生产总值比重”“数字经济核心产业增加值占生产总值比重”都是新面孔。根据目标，到2025年末，这一数字被期望达到40%和8.5%。

这反映了青岛对于新兴产业和数字经济的渴求，折射出青岛对产业结构理解和把握的深化。聚焦新兴产业培育，《纲要》提出加快发展壮大新一代信息技术、生物医药、智能制造装备、新能源、新材料、现代海洋、航空航天等七大新兴产业；重点支持工业互联网、电子商务、线上服务、新金融服务4大领域18类新业态新模式发展；前瞻布局生命健康、量子信息、极地深海等未来产业，抢占发展制高点。

在反映产业导向的指标上，有一个指标“稳居其位”，那就是“海洋经济增加值占GDP比重”，这反映了海洋经济在青岛一如既往的重要地位。

在标征发展目标的城市四大定位和2035年愿景目标中，全球海洋中心城市都是青岛最核心的城市定位，这也是青岛增强国际门户枢纽功能的重要支撑。

对照城市功能的提升，指标体系的另一个细微变化是，过去用以衡量城市创新实力的“每万人口发明专利拥有量”，到“十四五”加了三个字，成为“每万人口高价值发明专利拥有量”。根据《纲要》，这一数字要从2020年的11.2件提升到2025年的20件。

换句话说，五年之后，加上人口增长的因素，青岛每万人口拥有的“高价值发明专利”，基本是现在的两倍。这不是单纯的追求数量，更强调“有效数量”。看上去只增加了三个字，但却是对一座城市创新策源功能的更大期许。

在近几份五年规划中，“十四五”是GDP总量和增长率指标较少的一份。“十三五”规划中出现的GDP总量和一般公共预算收入增长，此番均未出现。在2035年的远景目标中，提出的相应指标是人均GDP超过4万亿美元。

最容易引起关注的GDP增速，在衡量未来城市发展中，却未必是最重要的一个。这种“淡化总量、规模，强调人均、比例指标”的设计取向，正在成为一种趋势。

“十四五”的20个主要指标中，有15个预期性指标，7个约束性指标，前者引导社会预期，后者则明确政府责任和对社会的承诺。几个与“十三五”衔接的约束性指标，均提出了更进一步的要求。

“十三五”的“耕地保有量”如今变成了“粮食生产能力”；“城镇污水处理率”如今变成了“地表水达到或好于III类水体比例”。

这是一个由“过程”到“结果”的转变，从新的维度指向了发展的效益与实绩，更容易评估，也更容易让市民有感受度，成为更为明确的“指挥棒”。

03

鲜明提出“数字化转型”和“人的现代化”

当前，数字化转型向经济社会各领域全方位加速渗透是大势所趋。

在“十四五”时期，城市数字化转型已被普遍视为城市下一步发展的关键策略。上海在“十四五”规划编制过程中明确，城市数字化转型是“必须全面推进”的政策导向。

在这事关城市未来的战略步骤上，青岛自然等不起坐不住慢不得。除了将“数字经济核心产业增加值占地区生产总值比重”新增为《纲要》的核心指标，青岛还在“十四五”规划《纲要》中首次将“发挥数字牵引作用推进经济社会数字化转型”单列一章。

围绕推动经济数字化转型，青岛将重点在系统布局新型基础设施、建设数字经济新高地、建设高效协同的数字政府、建设智慧互联的数字社会等方向发力，强化数据资源、网络安全和数字设施支撑，提升城市数字生产力、竞争力。

同样首次单独成篇的，还有“促进人的现代化，构建适配城市功能的人口发展格局”。

青岛深刻认识到人口是推动经济社会发展的核心资源，是提升城市竞争力的战略底蕴。为此，“十四五”规划《纲要》提出要强化人口发展战略地位和基础作用，首次提出“加强全生命周期健康保障”，倡导“来了就是青岛人”，提出实施积极的人口集聚策略、构建高质量教育体系、完善养老服务体系，加大引才、聚才、留才力度。

《纲要》提出，要深化户籍制度改革，进一步放开城市落户限制，到2025年常住人口达到1100万人。

突出人的全面发展和社会全面进步这一信号，也体现在指标体系中。

聚焦增进民生福祉和实现共同富裕，“十四五”指标体系新增了基本养老保险参保率、每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数，保留了居民人均可支配收入增长、城镇新增就业人数、劳动年龄人口平均受教育年限、每千人口拥有执业(助理)医师数、人均预期寿命等指标，力求覆盖每类群体、每个阶段，引导扩大更加公平、更可持续、更有温度、更高质量的公共服务供给，让全体人民充分共享现代化发展成果。

04

同步布局生产、生活、生态三大空间

谋篇未来城市空间新格局，是做规划的“必修课”。

通过空间布局的优化重塑，推动要素资源的科学分布和高效组合，既是高质量发展的内在需求，也是畅通经济循环、服务和融入新发展格局的必由之路。

位于中国城市的金字塔尖的上海，在“十四五”规划《纲要》中提出，加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

其中，“新城发力”，就是嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城要着力打造上海未来发展战略空间和重要增长极，在长三角城市群中更好发挥辐射带动作用。围绕加快建设“五个新城”，“十四五”开局之年，上海动作频频。

对于加快建设现代化国际大都市的青岛而言，站在科学性、战略性、前瞻性的角度，统筹现代化大都市空间、规模、产业三大结构，科学布局生产、生活、生态三大空间，势在必行、正当其时。

促进生产空间集约高效，《纲要》顺应智能化、集群化和网络化、集约化发展趋势，推进产业和科技空间重构提出集约发展三大产业组团、集中打造三大总部片区、高效构建科技“一城一带”。

依托国家和省级开发区、高新区、国际招商园区和重点工业产业集聚区，在全域东、中、西部集约有序建设龙泉—姜山、上合—高新区—南村、董家口三大产业组团，重点培育新一代信息技术、高端装备制造、汽车及新能源汽车、生物医药、新能源、新材料等具有国际竞争力的产业集群，同步推进产业园区社区化，提升产城融合、职住平衡水平。

聚焦发展浮山湾、金家岭、唐岛湾总部经济集聚区，引进综合性总部、功能性机构和创新型总部，以及高成长性科技中小企业、隐形冠军企业、新经济企业总部，建设引领山东、辐射沿黄、服务全国的北方总部经济高地。

以体制创新统筹青岛蓝谷和古镇口融合区发展，聚焦海洋、太空、网络空间、新材料等新兴领域，集聚重大科技基础设施、前沿交叉研究平台、高水平研究型大学和科研机构，打造具有全球影响力的海洋科学城。

依托崂山、李沧、即墨等区市和功能区，打造滨海科教产融合集聚带。

依托青岛高新区、国际院士港、山东自贸试验区青岛片区等，集中建设3-5个辐射作用强的科教产融合园区。

促进生活空间宜居适度。《纲要》提出实施聚湾强心、轴带展开、多极协同空间发展战略，建设现代化国际湾区。

聚力打造环湾都市现代化主城区，统筹市南、市北、李沧、崂山和城阳区发展，提升人口集聚和资源要素配置能力，优化城市中心体系。

聚力发展环湾都市三大主城片区，精致发展黄岛主城片区，推进即墨、胶州两个主城片区加快融入环湾都市区，提高产城融合发展和城市服务配套水平。

聚力建设环湾都市四大战略节点，推动蓝谷科教产融合发展，打造现代化滨海新城区；推动董家口港产城一体化发展，打造宜业宜居现代化新港城；高水平建设姜山、南村两个重点镇，打造产城融合、职住平衡的现代化小城市。

聚力建设平度莱西两大综合性节点城市，加强基础设施内通外联，强化产业支撑能力和公共服务保障，提升交通枢纽、产业集聚和生态涵养功能。

聚力提升城市品质，有序推进新市南西部片区、市北邮轮母港区、老四方工业区、李沧楼山片区、崂山株洲路片区和沙子口片区、城阳流亭机场片区等区域有机更新、转型发展，完善城区公共服务设施，打造“15分钟生活圈”。

促进生态空间山清水秀，《纲要》提出以胶州湾为核心，以鳌山湾、灵山湾为两翼，以崂山、大泽山、大珠山—铁撅山等重要生态保护片区和胶莱平原为基底，贯穿大沽河生态中轴，识别区域重要河流和动物迁徙廊道，构建“一湾两翼、三山一原、一轴多廊”的生态空间格局。

蓝图已绘就，关键在落实。

以“项目落地年”开启“十四五”全新征程，青岛有备而来，必将不负所望。

作者 | 杨光

责任编辑：程雪涵