青岛日报2021年6月23日8版
海岸线上的“鱼竿阵”，已经成为岛城独特的景观，其背后一方面是垂钓者的兴趣和需求，另一方面则是不容忽视的扰民、安全问题——
沿海“岸钓”期待精细化管理
轻杆一片随波荡，又见闲翁钓海潮。
旅游旺季到来，在风景优美、游人如织的音乐广场等海滨景区，一些垂钓爱好者扎堆在近岸护堤上钓鱼，成为岛城独特的景观。但是，由于缺乏安全保障、秩序管理等措施，岸边垂钓安全隐患凸显；同时，无序的“鱼竿阵”也不可避免地对近海市容造成了不良影响。
一方面，广大垂钓者的兴趣和需求需要保障；另一方面，由此产生的扰民、安全问题也不容忽视。应该说，作为休闲海钓方式的一种，沿海岸钓秩序还直接关系到城市对外形象，对该类行为的规范管理日益提上议事日程。但由于该领域目前存在主管部门不明确、法规不健全等短板，管理上难免存在一定难度。目前，我市正处于争创文明典范城市的关键期，海岸风景秩序也是其中的重要组成部分。因此，未来如何有效规范海边垂钓，为城市管理者提出了新的要求。
现状
前海钓鱼人“扎堆” 市民呼吁规范管理
碧波荡漾的海边，有人悠闲地架起几根钓竿，等着鱼儿上钩……这些青岛人的日常生活，在外地游客眼中，曾是一道别样的“风景线”。但随着海边钓鱼的人越聚越多，他们与游客的矛盾也随之而来。近日，多名网友在观海新闻客户端“直通12345”平台上留言，反映音乐广场附近有人钓鱼扰民问题。
记者前往音乐广场看到，这片海岸的护栏上挂着多个印有“前方海域禁止潜水、垂钓，以防发生风险”字样的警示牌。但在警示牌旁边不远处，就是钓鱼人布下的“鱼竿阵”：40多根长短不一、不同材质的鱼竿彼此间隔1米左右，斜搭在海边护栏上。记者观察，这些钓鱼者每人同时都照看着四五根鱼竿，他们不时摇轮收线、更换鱼饵，再甩竿将鱼钩送回海里，潇洒的甩竿动作吸引了不少孩子驻足观看，但家长们看到空中胡乱飞舞的鱼钩和铅坠，都吓得赶忙拉着孩子远远躲开。
■钓鱼人在海边甩竿。
■游客在钓鱼人身后远远张望。
■钓鱼人吸引游客前来围观。
记者与钓鱼人交谈了解到，经常来这里钓鱼的人有十多名，钓鱼是他们的一种爱好，虽然每人有多根鱼竿，但能带回家的鱼并不多。一名钓鱼人表示，景区挂了“禁止钓鱼”的牌子，也经常有保安前来劝阻，但他们对此并不认同。“这种规定没有法律依据，钓鱼是很有青岛特色的休闲活动，应该被保护。”他说。对于游客担心的鱼钩伤人问题，他表示：“在海边钓鱼的都是老钓友了，大家平时都很小心，不会犯这种低级错误。”
但身边的游客对此却有不同见解。来自曲阜的颜先生认为，一两个人在海边垂钓是风景，但这么多人在海边钓鱼难免会成为一种打扰。“钓鱼人甩竿时再小心也有失手的时候，这种行为本身已经对他人安全构成了威胁，职能部门应规范一下。”
记者在采访中了解到，除了音乐广场之外，团岛鼻、八大峡中苑码头、小青岛、太平角、台湾路和麦岛南侧等岸边垂钓的人也不少。此外，西海岸新区的唐岛湾，崂山区的八水河、崂山头、青山、返岭等也是钓鱼人扎堆的地方。“这些钓点大部分位于海滨风景区内，岸钓用的鱼钩大、铅坠也重，钓鱼爱好者在人员密集的景区甩竿，确实存在刮伤人或砸到人的风险。”一位长期关注海边钓鱼问题的网友对此表示。
“在青岛，海钓已然成为一种休闲活动，其包括岸钓、在礁石上矶钓和出海船钓。”青岛市钓鱼协会工作人员告诉记者，该协会最多时有上万名会员，我市钓鱼爱好者的人数也超过10万人。随着青岛海上休闲渔业的发展，我市建设了多个海洋牧场，吸引海钓爱好者乘船出海，到鱼种和鱼群更多的海域钓鱼。这名工作人员表示，岸边垂钓作为一种休闲方式，是海边一道风景，不应该被“一刀切”式禁止，如何管好海边钓鱼这件小事，为城市管理者提出了新课题。
问题
主管部门缺位 执法依据不足
海边钓鱼扰民究竟该由哪个部门来管？记者在音乐广场看到，部分“禁止垂钓”的警示标志上，印着“五四广场管理服务中心、湛山派出所，城管执法中队”的字样。
五四广场管理服务中心隶属于海滨风景区管理处。记者首先联系到了海滨风景区管理处，一位工作人员表示，虽然钓鱼扰民问题主要集中在前海一线，但管理处对海滨钓鱼问题没有管理权限。“我们也不是‘不想管’，确实是‘管不了’。”他无奈地表示。
记者通过海滨风景区管理处又联系到了五四广场管理服务中心，工作人员解释，因为游客对海边钓鱼问题的投诉一直不断，为此，他们才悬挂了“禁止钓鱼”的标志，“不提倡”在景区海边钓鱼。“景区每天都会派6名保安在五四广场和音乐广场巡逻，发现有人钓鱼，就会上前劝阻。但保安没有执法权，只能好言相劝。很多钓鱼人通常对劝阻无动于衷。我们也没办法。”就此，海滨景区管理人员建议，应该由具备执法权的职能部门牵头，对海边钓鱼问题进行综合管理。
作为警示标志上的另一家执法单位，城管部门同样面临着管理难题。据悉，2018年2月，市城市管理局曾下发工作通知，并组织综合行政执法部门、景区管理部门、公安部门等联合开展行动，对在五四广场、音乐广场、栈桥等前海一线景区的垂钓等行为实施了规劝、管控。“现在很多禁止垂钓的警示牌就是当时设置的，但这个通知只是临时性的，并不意味着市城市管理局是海边钓鱼问题的主管部门。”市城市管理局相关工作人员解释道，“海边钓鱼确实存在扰民问题，但目前我市并无法律法规禁止市民在海边钓鱼，综合行政执法人员无法可依，到现场只能单纯劝说，难以取得实效。”但他也认为，通过立法“一刀切”式禁止海边钓鱼，同样不符合我市的实际。
就该问题，记者又联系到了市公安部门，得到的答复同样是，辖区派出所也没有相关管辖权，只能配合景区对岸钓扰民行为进行劝导工作。
尽管市海洋发展局未出现在“禁止钓鱼”的警示标志上，但记者了解到，作为负责全市渔业产业的主管部门，其对休闲海钓确实负有一定的管理职责。该局相关工作人员介绍，由于传统的持竿钓鱼对渔业资源的影响极其有限，被认为是一项休闲活动。“《渔业法》管理的是渔业生产活动，以钓具为工具的海钓活动被排除在休渔禁令之外。海边垂钓并没有违反海洋渔业的相关法律法规，市海洋发展局对此无权处罚。”他说。
记者获悉，山东省海洋局曾发布了《山东省休闲海钓管理办法》，但主要是针对休闲海钓船和经营单位进行严格管理。对海岸边的休闲海钓者，办法仅要求其“穿防滑鞋、不得扔垃圾杂物、禁止使用对渔业资源、水域环境产生危害的钓具、饵料”等，对于扰民问题并无明确规定。
记者了解到，近期，国内多地推出了河道、湖泊垂钓管理新规，一人多竿，一线多钩，多线多钩等不规范的垂钓行为被禁止，但市海洋发展局工作人员表示，“海钓并无此类规定，我市相关职能部门也曾对于海外一些国家办理钓鱼证、规定渔获尺寸、设置渔政警察严格执法等做法，进行过相关研究，但因存在文化、垂钓人员数量悬殊等具体差异，这些管理方法难以在我市落地。”他说。
建议
划定海岸垂钓专区 探索协商管理模式
“应该说，法无禁止皆可为。海边钓鱼行为本身不违法，但扰民问题长期得不到妥善解决，也给城市管理者提出了新课题。”省人大代表、姜东调解工作室主任姜东认为，解决游客与钓鱼者之间矛盾的出路，我市应尽快探索出一套协商管理的新模式，对该类行为进行更精细、更规范的管理。
记者了解到，深圳市盐田区的海滨垂钓模式值得学习。此前，深圳的海滨栈道也曾吸引大量游客垂钓，为了有效引导海滨垂钓秩序，盐田区城管局先集中劝导，后来与钓鱼爱好者充分协商，最终在游人较少的消防码头段划定200米的垂钓区。此举既满足了垂钓爱好者的需求，又保护了栈道上的休闲市民，更在海滨栈道上增添了一处人文景点，可谓一举多得。
“我市职能部门可以借鉴深圳市的先进经验，充分听取海边钓鱼人的意见和建议，结合前海一线的实际情况，划定一处或者多处垂钓区，并在垂钓区划定钓位和安全线，引导钓鱼者在指定区域钓鱼，提醒游客在安全线外观看钓鱼。”姜东说。
此外，记者了解到，被誉为“海钓天堂”的舟山，早在2017年就首创了“海钓证”制度，要求在保护区内进行海钓活动的个人需办理“海钓证”，此外，还对区域内可钓鱼种、标准、禁钓时间进行了专门规定。若违反了“海钓证”制度中有关鱼种、标准、限额、区域、季节等规定，钓鱼者将被没收渔获物、海钓工具和违法所得，并处500元以上5000元以下的罚款；情节严重的，将吊销“海钓证”。
市政协委员包德勖建议，青岛也应尽快推出适合本地特色的海钓制度，厘清管理权责，加强精细化管理，让海边的钓鱼爱好者“持证上岗”。通过颁发“海钓证”，不但可以在人数上控制钓鱼者规模；在时间上，还可规定其尽量在人流量较少的早上或晚上垂钓；在地点上，也可限制其在相对固定的钓位进行分散垂钓。此外，还应积极引导钓鱼者共同制定文明公约，规范相关行为，让海岸垂钓真正成为一道“文明风景线”。
